最高法：以工程審計沒有完畢、工程量及價款無法確定為由駁回實際施工人起訴不符合法律規定

委托訴訟代理人：略。

委托訴訟代理人：略。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江蘇山水環境建設集團股份有限公司。住所地：略。

法定代表人：姚鎖坤，該公司總經理。

委托訴訟代理人：略。

委托訴訟代理人：略。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：聊城江北水城旅游度假區住房和城鄉建設局。住所地：山東省聊城市南環聊城江北水城旅游度假區管理委員會往南100米。

負責人：劉風雷，該局局長。

委托訴訟代理人：閆光瑜，山東魯衡律師事務所律師。

委托訴訟代理人：閆敏，山東魯衡律師事務所律師。

再審申請人高宗友因與被申請人江蘇山水環境建設集團股份有限公司（以下簡稱江蘇山水公司）、聊城江北水城旅游度假區住房和城鄉建設局（以下簡稱江北水城度假區住建局）建設工程施工合同糾紛一案，不服山東省高級人民法院（2021）魯民終2475號民事裁定，向本院申請再審。本院于2022年11月22日作出（2022）最高法民申339號民事裁定提審本案。本院依法組成合議庭審理了本案。本案現已審理終結。

高宗友申請再審稱：（一）其在原審中提交的《結算書》《結算書接收證明》《移交對接說明》等證據材料，足以證明其是案涉工程實際施工人，該事實也經發包人、監理單位、江蘇山水公司確認。其作為實際施工人完成所負責部分施工建設，施工內容已驗收合格并移交使用，故有權取得工程款，是本案適格原告。原審裁定也未否定其作為原告的主體資格。（二）其與江蘇山水公司雖未簽訂書面合同，但通過分包、施工行為形成事實上的施工合同法律關系，有權向事實上的合同相對方江蘇山水公司主張工程款，亦有權要求發包人江北水城度假區住建局在欠付工程款范圍內承擔責任。（三）其施工標段及施工內容明確，工程量和工程價款均可查明，并不依賴于發包人與承包人之間的審計結果。況且工程量及工程價款能否確定屬實體審理的范疇，不應作為駁回其起訴的理由。審計也非江蘇山水公司和江北水城度假區住建局支付工程款的前提條件，審計與支付工程款之間的關系以及未完成審計的原因和責任，亦屬實體審理范疇，不應作為駁回其起訴的理由。（四）案涉工程竣工驗收至今已近五年，審計久拖不決，發包人拖欠巨額工程款不支付。原審裁定關于其可待工程審計完畢后再行主張可以較好維護本案各方當事人合法權益的意見，縱容對方逾期付款違約行為，損害其合法利益。一審法院開庭審理后同意對工程造價進行鑒定，后又以工程造價無法確定為由裁定駁回起訴，前后矛盾。綜上，原審裁定適用法律錯誤，請求依法撤銷并指令一審法院審理本案。

被申請人江蘇山水公司辯稱：（一）其承包案涉道路綠化工程后，高宗友給其配屬隊伍供應苗木并進行養護，后偷蓋項目公章起訴，意在讓其溝通配屬隊伍進行調解。（二）其與高宗友未簽訂書面合同，高宗友亦未提交有效證據證明實際施工的事實。高宗友僅為苗木供應商而非實際施工人，原審對高宗友的主張未予采信符合法律規定。（三）高宗友主張的施工標段、施工內容、工程量、工程價款均不確定，其也不予認可。高宗友主張依照江蘇山水公司與江北水城度假區住建局簽訂的《建設工程施工合同》進行結算，沒有事實和法律依據。高宗友曾申請司法鑒定，但未提供合同和報價清單，以致無法進行鑒定。綜上，原審法院駁回高宗友的起訴，符合法律規定。

被申請人江北水城度假區住建局未提交意見。

高宗友向一審法院起訴請求：1.判令江蘇山水公司支付工程款40841771.3元（具體以鑒定結果為準）及逾期利息（其中以32797417.04元為基數自2018年12月14日起，以8044354.259元為基數自2020年3月26日起，按全國銀行間同業拆借中心公布的款市場報價利率計算至實際履行之日止，其中2019年8月19日以前的利息，按照中國人民銀行同期同類貸款基準利率計算，暫計算至2021年2月28日利息為4024498.44元）；2.判令江北水城度假區住建局在欠付江蘇山水公司工程款范圍內承擔責任；3.本案的訴訟費、保全費由江蘇山水公司、江北水城度假區住建局承擔。

一審法院認為，高宗友與江蘇山水公司就案涉工程施工沒有簽訂書面合同，高宗友主張施工的工程包含在江蘇山水公司與江北水城度假區住建局簽訂的《建設工程施工合同》中。現發包方江北水城度假區住建局與總承包方江蘇山水公司尚未就合同約定工程最終審計完畢，高宗友主張的施工工程無法確定施工工程量及工程價款,高宗友可待江北水城度假區住建局對發包工程審計完畢后再行主張。依照修改前《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十九條、第一百五十四條第一款第三項，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第二百零八條第三款規定，裁定駁回高宗友的起訴。

高宗友不服一審裁定，提出上訴。

二審法院認為，高宗友與江蘇山水公司沒有簽訂書面合同。根據高宗友提交的江北水城度假區住建局和江蘇山水公司簽訂的《建設工程施工合同》第一、4條載明，案涉“聊城江北水城旅游度假區水城大道綠化工程”的資金來源為政府財政資金；第四、1條約定合同價格為“固定綜合單價，工程量按時結算”；專用合同條款第14.2條約定：“發包人審批竣工付款申請單的期限：遞交完整的結算資料及結算書120天內確認工程審計結果，并在竣工驗收備案前辦理完畢”。本案當事人均未提交證據證明案涉項目已按合同約定完成審計，亦無相關證據明確未完成審計的原因和責任。在此情況下，一審法院裁定駁回高宗友的起訴，認為其可以待工程審計完畢后再行主張，可以較好的維護本案各方當事人的合法權益，予以維持。依照修改前《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第一項、第一百七十一條的規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

本院再審認為，《中華人民共和國民事訴訟法》第一百二十二條規定，起訴必須符合下列條件：“（一）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄”。

《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第四十三條第一款規定，實際施工人以轉包人、違法分包人為被告起訴的，人民法院應當依法受理。

具體到本案，高宗友以其系案涉工程實際施工人為由提起訴訟，請求判令江蘇山水公司支付工程款，江北水城度假區住建局在欠付江蘇山水公司工程款范圍內承擔責任，符合前述法律規定，原審法院依法應當進行審理。至于高宗友所主張的施工事實及相應價款是否成立，可在實體審理時通過委托鑒定查明或依照證據規則依法認定并作出相應判決。原審法院雖對高宗友提交的證據組織質證，但最終以工程審計沒有完畢、施工工程量及價款無法確定等為由駁回其起訴，顯然不符合法律規定。至于原審法院認為高宗友待工程審計完畢后再行主張可以較好維護各方當事人合法權益的意見，亦無事實和法律依據。

綜上，原審法院裁定駁回高宗友的起訴，適用法律明顯錯誤，依法予以糾正。高宗友的再審請求具有相應的事實和法律依據，依法予以支持。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百一十四條第一款、第一百七十七條第一款第二項、第一百七十八條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第四百零五條第二款、第三百三十條規定，裁定如下：

一、撤銷山東省高級人民法院（2021）魯民終2475號民事裁定及山東省聊城市中級人民法院（2021）魯15民初99號民事裁定。

二、指令山東省聊城市中級人民法院對本案進行審理。

審判長　曹　剛

審判員　寧　晟

審判員　孫曉光

二〇二三年四月二十日

書記員　趙　敏

一、無論建設工程是否依法須經國家審計機關審計，均不能認為國家審計機關的審計結論是確定建設工程價款結算的當然依據。分包合同對合同最終結算價約定為 “按照業主審計為準”，對此應解釋為工程最終結算價須通過專業的審查途徑或方式確定結算工程款的真實合理性，該結果須經業主認可，而不應解釋為須在業主接受國家審計機關審計后依據審計結果進行結算。

【觀點來源】《最高人民法院公報》2014年第4期（總第210期）“中鐵十九局集團有限公司與重慶建工集團股份有限公司建設工程施工合同糾紛案”，案號：（2012）民提字第205號。

【文書節選】本案的爭議焦點為：如何確定重慶建工集團與中鐵十九局之間結算工程款的依據。關于重慶建工集團主張案涉工程屬于法定審計范圍，因此必須按照國家審計機關的審計結果進行結算的問題。本院認為，根據審計法的規定及其立法宗旨，法律規定審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計監督，目的在于維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，防止建設項目中出現違規行為。重慶建工集團與中鐵十九局之間關于案涉工程款的結算，屬于平等民事主體之間的民事法律關系。因此，本案訴爭工程款的結算，與法律規定的國家審計的主體、范圍、效力等，屬于不同性質的法律關系問題，即無論案涉工程是否依法須經國家審計機關審計，均不能認為國家審計機關的審計結論可以成為確定本案雙方當事人之間結算的當然依據，故對重慶建工集團的上述主張，本院不予采信，對案涉工程的結算依據問題，應當按照雙方當事人的約定與履行等情況確定。關于分包合同是否約定了案涉工程應以國家審計機關的審計結論作為結算依據的問題。本院認為，分包合同中對合同最終結算價約定按照業主審計為準，系因該合同屬于分包合同，其工程量與工程款的最終確定需依賴合同之外的第三人即業主的最終確認。因此，對該約定的理解，應解釋為工程最終結算價須通過專業的審查途徑或方式確定結算工程款的真實合理性，該結果須經業主認可，而不應解釋為須在業主接受國家審計機關審計后依據審計結果進行結算。根據審計法的規定，國家審計機關的審計系對工程建設單位的一種行政監督行為，審計人與被審計人之間因國家審計發生的法律關系與本案當事人之間的民事法律關系性質不同。因此，在民事合同中，當事人對接受行政審計作為確定民事法律關系依據的約定，應當具體明確，而不能通過解釋推定的方式認為合同簽訂時當事人已經同意接受國家機關的審計行為對民事法律關系的介入。因此，重慶建工集團所持分包合同約定了以國家審計機關的審計結論作為結算依據的主張，缺乏事實和法律依據，本院不予采信。

二、審計結果作為工程款結算依據必須在合同中明確約定 “以審計部門的審計結論作為竣工結算價款支付依據” ，如果有關審計的約定不明確、不具體，應解釋為工程最終結算價需通過專業的審計途徑或方式確定結算工程的真實合理性，而不應理解為須在業主接受國家審計機關審計后依據審計結果進行結算。

【觀點來源】蘭州市城市發展投資有限公司、北京城建建設工程有限公司建設工程施工合同糾紛案。一審：甘肅省高級人民法院（2017）甘民初144號民事判決；二審：最高人民法院（2018）最高法民終651號民事判決書。

【文書節選】如何確認北京城建公司與蘭州城投公司之間結算工程款的依據。蘭州城投公司主張合同約定最終結算價按審計為準，因此必須按照國家審計機關的審計結果進行結算?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條第一款規定，當事人對建設工程的計價標準或者計價方法有約定的，按照約定結算工程款。也就是說，對案涉工程的結算依據問題，應當依照雙方當事人的約定與履行等情況確定。雙方當事人可以明確約定以財政部門、審計部門的審核、審計結果作為工程款結算依據。2001年4月2日，《最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》（2001民一他字第2號）中明確，“審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與城建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據?！庇纱丝芍?，審計結果作為工程款結算依據，必須明確具體約定，即在合同中約定“以審計部門的審計結論作為竣工結算價款支付依據?！比鐚徲嫴块T是確定的，還應寫明審計部門的全稱。結合本案，雙方在施工合同中約定，對價款結算采用固定價格方式。工程款（進度款）按月結算的方式，每月底按總監理工程師和業主代表確認的進度表支付進度款。工程款支付至合同總額的80%時暫停支付，設計變更及經濟簽證的費用按照進度款同比例支付，待竣工結算審計后，按審定的金額扣除質保金后在一個月內支付。雙方在合同中并沒有明確約定將審計結果作為案涉工程款結算依據，合同中有關審計的約定不明確、不具體。因該項目屬國有資金投資的重點建設項目，審計機關對工程建設項目進行審計是一種監督行為。因此，對該約定的解釋，應解釋為工程最終結算價需通過專業的審計途徑或方式確定結算工程的真實合理性，而不應理解為須在業主接受國家審計機關審計后，依據審計結果進行結算。因此，蘭州城投公司所持合同約定以審計機關的審計結論作為結算依據的主張，缺乏事實和法律依據，不予采信。

內容來源：咸亨律師