政府投資項目代建管理中的常見問題及對策

工程項目代建是指工程項目出資人，通過將工程建設中的可行性研究、勘察、設計、施工、監理等管理工作委托具有相應資質的項目代建人，由代建人對項目進行全過程管理，最終按照建設項目工期和設計要求完成全部建設任務，竣工驗收后移交給使用單位的一種項目建設管理模式。工程項目代建制也是國際上較為通行的一種項目管理模式。

在我國，工程項目代建制開始時間尚不長，實踐中還存在不少問題，筆者基于執業經歷以及在履職實踐中的一些觀感與思考，試著就項目代建管理中容易出現的一些問題進行分析，與同業交流，希望相互啟發，促進相關工作的有利開展。

工程代建最早起源于美國的建設經理制，是指業主通過將建設項目委托給“建設經理”，由其代替業主行使項目建設的管理，包括建設項目前期可研、工程設計、招標采購、工程施工、竣工驗收等各環節的工作。

項目代建其實也是委托人將項目建設全過程建設及咨詢的外部委托管理?！敖ㄔO經理”（委托方）作為業主的代理人，在業主委托的業務范圍內以業主名義開展工作，并享有相關的權利，如有權自主選擇設計師和承包商，有權對相關設計質量進行檢查，有權按照相關法規和合同條款，對工程施工質量、安全、進度、資金支付等進行檢查，審核、簽發相關項目建設管理文件。

代建委托一般以合同形式委托。目前市場上較為常見的合同模式主要有三種：

（1）“委托代理合同”模式

“委托代理合同”模式一般是在政府投資主管部門下面設立一個具有法人資格的建設工程“項目法人”，或是指定一個部門作為“項目業主”，再由這個項目法人以招標的方式選定一家具備代建條件的市場主體（如項目管理公司）作為項目的代建單位，再由代建單位作為受托方，項目法人作為委托方，雙方簽訂一個代建合同，完成代建委托。

（2）“指定代理合同”模式

“指定代理合同”模式是基于特定的建設項目，政府投資主管部門通過以招標方式選定一家具備代建能力的企業（如項目管理公司）作為代建單位，由項目的使用單位與選定的該家代建單位簽訂委托代建合同而完成代建管理委托。

在該模式下，政府投資主管部門不是代建合同的當事人，而只負責為項目使用單位物色（指定）項目建設管理代理人。項目使用單位與代建單位簽訂合同后，由代建單位代理使用單位對工程項目建設進行專業化的組織管理。

（3）“三方代建合同”模式

該模式指政府投資管理部門（建設單位）、項目使用單位、項目代建單位三方通過簽訂“三方代建合同”，就代建方式、代建工作范圍與內容，代建項目管理目標（包括投資控制金額、建設工期、代建管理期限、工程質量標準）等進行約定，明確三方的責任、義務和權利。以投資管理部門（建設單位）的權利為例，如在合同中可規定建設單位享有知情權和監督權，包括有權對項目開展稽查，有權對有關設計的使用功能進行認定，有權要求代建單位更換不稱職的項目管理人員等，但同時建設單位也應為項目開展提供協助義務等。

代建單位接受投資人委托開展代建管理，其主要的工作內容包括如下方面：

（1）根據項目實際情況及合同任務書的要求，制定項目管理計劃、工作目標和具體工作方案；

（2）配合使用單位完成項目前期準備工作，包括辦理項目規劃選址、土地使用，以及水電燃氣等相關報批報建報裝手續；組織編制項目建議書、可行性研究報告、項目初步設計概算、施工圖設計文件、工程預算等；

（3）負責施工、材料等招標以及相關合同簽訂；

（4）負責編制項目年度資金需求計劃和年度項目資金預算安排；

（5）負責項目建設過程中有關的資金撥付申請，在委托授權和工作職權范疇內處理工程索賠與工程變更簽證；

（6）督促項目建設相關責任主體履職，做好項目投資控制，以及質量、安全、進度、文明施工等管理；

（7）編制工程結算和竣工財務決算；

（8）進行項目移交和開展項目后評價，以及相關參建主體工作情況、履約情況評價等。

隨著政府投資項目的逐漸增多，工程項目代建模式的應用越來越廣泛。由于代建制在我國推行的時間尚不長，實踐中也存在著不少問題，其主要的表現有：

（1）建設單位（項目投資人）、使用單位與代建單位之間的權責不清或權責邊界模糊。項目投資方、項目使用方與項目代建方作為委托方和被委托方，通常情況下，項目開始后，投資方或項目使用方應按照代建合同，將代建責任與相關的服務工作移交給代建方，但實際操作中，部分投資人事實上難以真正做到放手移交。出于謹慎或便于把控等原因，投資人通常會保留一些權利，這就導致代建單位很多時候并不能真正地獨立行使代建職權，以至于當雙方出現對項目理解不一致時，建設單位會直接越過代建單位與設計、監理、施工單位聯系或下達指令，從而給代建單位的工作帶來較多的不確定性，影響相關工作的順利開展。

（2）我國代建市場尚處于發展之中，相關機制還有待進一步完善。代建制的一個顯著特點就是將專業的事情委托給專業的人去做。代建人作為代建項目的受托人，其基本職責就是基于自己的專業經驗，受人之托，忠人之事，對整個工程項目行使綜合統籌和全面管理之責。對項目建設而言，有代建人的統一管理，不僅有利于提高項目建設的整體性、協調性，而且也利于提高項目建設的效率和質量。但由于目前我國代建市場發育尚不夠充分，建設單位作為出資方擁有較強的話語權，因此代建單位難以成為真正獨立的第三方主體，這與項目代建的目的，即通過聘請代建單位，發揮其專業作用，一體化管理項目建設還存在一定的差距。

（3）代建單位良莠不齊，水平差異大。在國內代建市場，之所以出現建設單位較多干預代建單位工作的情況，其一個重要原因在于國內目前從事代建工作的單位的管理水平差異較大，有些單位投標時用精兵強將組成精干團隊參與競標，但中標后派駐的管理團隊水平不高、專業團隊結構不齊、專業能力不盡人意，以致交付結果與合同要求、建設單位的預期相差較遠形成鮮明對比。也正是基于這種現象多發，不僅影響了代建隊伍的形象，也使得一些建設單位難以對代建單位真正放手放權。

▌1. 建設單位按委托合同放權是項目體現“代建”特色、發揮代建單位作用的前提

代建單位是建設單位經過招標選定的受托人，也可以說代建人的專業實力、歷史業績、市場口碑是經過建設單位或其委托的代理人審查過的，是建設單位認定的“值得相信的代建人”。

因此，代建方一經選定，建設單位在工程建設方面理應充分尊重代建方的管理，不僅要在態度上展示支持，而且理應在行動上將凡屬于代建單位職責范圍的權限進行充分授權，而不宜跳過代建方對項目的相關參建單位進行“管理”，以至于出現多頭領導、多頭指揮的混亂局面。

代建合同一經簽訂，建設方就要嚴格遵守合同，并按合同約定，讓代建單位在招標組織、合同簽訂、以及投資控制、質量管控、進度管理、安全文明施工等方面充分行使責任及管理權限；建設方則根據自身角色，行使必要的監督檢查等職權。

▌2. 在建設單位與代建單位之間建立有效的溝通機制，是項目代建工作順利開展的重要保障

項目建設順利開展離不開建設單位和代建單位的有效配合，而實現有效配合需要建立良好的溝通機制和渠道。

例如，為避免建設單位直接跳過代建單位與設計、監理或施工等單位下達指令，架空代建單位或影響代建單位對其他參建主體的管理威信，造成管理失控，建設單位和代建單位可通過合同或補充條款形式對建設單位超越管理邊界給代建管理造成的風險、責任承擔進行明確；對本應請示建設單位的重大問題，代建單位自行主張而造成損失的也需要代建單位承擔責任等，目的就是對彼此決策、行為進行約束。除通過有效的協議、合同，確定代建工作的責權利之外，代建單位還必須與建設單位通過建立有效的溝通機制，形成明確的工作聯系機制、協商機制、解決問題機制，以避免代建過程中出現管理混亂。

實踐中，一個項目在代建工作開始后，建設單位與代建單位應根據項目的特點、建設內容等，建立相關的項目協調組織，確定聯絡方式、人員分工，并通過相關組織形式如溝通例會、周期碰頭會等通報信息、協調工作。

同時，對于溝通的形式、內容也要進行適當的規范，比如哪些事情在討論時應該形成會議紀要，哪些事情的傳遞與回應應該采用書面形式，還有就是請示審批等流程與格式也需要進行規范，建設方要避免使用口頭形式交辦或改變代建任務，凡是不規范、非正規的任務傳達或指令交代都有可能為日后重大糾紛埋下隱患。

▌3. 代建方以高度的責任心和誠實守信精神做好履職，是項目代建成功的關鍵

建設項目參與主體眾多。代建單位（投資人）作為建設單位委托的總管，代表建設單位行使工程建設的管理、協調之責，但由于其本身不是建設單位，而只是建設單位委托的“專業管家”，因此，其自身的專業素養、執行形象事關市場對其的看法。

由于工程建設既是一項系統性工作，又是一項非常專業的工作，代建人作為專業的項目管理機構，不僅需要在其受委托的業務領域展示高強的專業認知，也需要展示崇高的專業精神和職業素養。即有水平、處事公正，方能服眾，反之則不足以讓市場尊重，也就難以調動項目各方的積極性。

在很多情況下，代建單位的專業精神也表現為對工作處處的細致與嚴謹，如前期的合同擬定和審核，過程中的合同履約。切忌合同簽訂抱著僥幸心理，為獲得任務先簽下來再說，對后期履約條件、自身執行能力、目標結果缺乏充分考量。合同的所有條款必須要考慮可執行性，一旦簽訂，嚴格執行。

代建合同有固定的范本，實踐中可參照擬訂，其中有關協議、條款，委托人與被委托人的權力、義務、責任等內容大多情況下是通用的，但考慮到每個工程的特殊屬性或特殊條件，實操中也不可一味照抄范本，應作必要的具體甄別。

在承接委托后，代建單位要以高度負責任的態度肩負起自己應盡的代建職責，建立健全工作責任制。圍繞代建管理的重點難點，建立重大事項議事協調制度，重大事項的督導督辦制度，關鍵節點、關鍵事項的巡查制度，對重大事項必須落實具體責任人。必要時可聯合參建單位成立有關質量安全、進度會商、工程暫停施工與復工、工程變更與索賠爭議、投資控制、項目外聯等專項小組，以周例會、月例會、季考核等形式協同協調工作，及時處理項目建設過程中發現的問題，努力抓好項目建設全過程管理，最終向業主移交符合合同要求的代建成果，完成代建工作的目標職責。

內容來源：《建筑經濟》雜志，作者易競豪
文章來源：中銀咨詢微信公眾號